Argentina – Mercosur, ¿Quo Vadis?

El Mercosur está atravesando una crisis profunda que ha llevado a algunos de sus miembros a cuestionar su conveniencia toda vez que el bloque ha dejado de ser funcional y responder a sus intereses estratégicos. Esta situación es el resultado de una combinación de factores que incluyen el agotamiento del modelo original del bloque y cambios estructurales en la economía política doméstica e internacional de sus miembros; a lo que se suma una coyuntura prácticamente inédita de tener gobiernos con una visión política opuesta en sus dos principales economías, Argentina y Brasil. En este escenario, Argentina debe evaluar las alternativas que se presentan y sus consecuencias, y definir un curso de acción de largo plazo en función de sus intereses estratégicos y sobre la base de un amplio consenso nacional.

La actual crisis del bloque puede resultar en tres escenarios distintos. Una opción es que el proceso actual desemboque en la eventual desarticulación del Mercosur, probablemente bajo la forma de irrelevancia –como ha sucedido en el pasado con otros procesos de integración regionales como ALAC, ALADI y CAN– ya que una disolución formal tiene altos costos comerciales y reputacionales. Así, el Mercosur probablemente se convierta en la práctica en una zona de libre comercio y otorgue mayor autonomía a sus miembros para definir su política comercial externa. La alternativa es que la crisis dé inicio a un proceso virtuoso de modernización y refundación, con un renovado affectio societatis, orientado hacia una mayor integración con el mundo (en los términos y condiciones consensuados entre sus miembros), teniendo como ejes rectores la nueva normalidad post-COVID-19, la revolución digital, el cambio climático y el orden bipolar de Estados Unidos y China. Una tercera opción es que se produzca un impasse, como ha sucedido ya en el pasado, mientras subsistan las diferencias entre los líderes políticos de sus miembros, y se retome una dinámica positiva una vez que retorne la afinidad política intra-bloque. Entonces se planteará la posibilidad de mantener cierto status quo, como ya ocurrió en otras ocasiones, o de avanzar hacia la modernización del bloque.

Tanto la crisis actual como las opciones que se presentan a futuro son el resultado de la confluencia de una serie de factores estructurales y coyunturales que es importante comprender y distinguir para evaluar las condiciones de posibilidad con las que cuenta Argentina para incidir en el futuro del Mercosur y promover sus intereses nacionales. Una de las principales causas estructurales que llevan a la pérdida de relevancia del Mercosur es, irónicamente, que el bloque ha cumplido con bastante éxito algunos de los principales objetivos que se establecieron al momento de su conformación: la creación de un mercado ampliado que permitiera, bajo una lógica tanto cepalina como del Consenso de Washington, ganar escala, eficiencia y competitividad para acelerar el proceso de “desarrollo económico con justicia social”, como reza el Tratado de Asunción. Si bien el Mercosur quedó lejos de conformar un mercado común a la europea, aun con excepciones y de manera imperfecta, el bloque sirvió para que una importante cantidad de empresas de la región se internacionalizara exitosamente. Así, a fines de la década de 1990 y comienzos de la de 2000, el Mercosur constituía el primer o segundo mercado internacional de sus miembros. Por otra parte, el Mercosur también logró desactivar la hipótesis de un conflicto militar entre Argentina y Brasil, que constituyó otro de los principales motivos detrás de la creación del bloque. Al mismo tiempo, el Mercosur fue además muy exitoso en la profundización de los lazos de cooperación entre sus miembros en un amplio abanico de ámbitos que van desde derechos humanos, seguridad y turismo hasta ciencia y tecnología y migraciones, así como en la coordinación de posiciones comunes en foros internacionales, por mencionar apenas algunos ejemplos.

El proyecto del Mercosur como plataforma de inserción global, sin embargo, quedó trunco. Las negociaciones que se iniciaron luego de su creación con las principales economías del mundo occidental (Estados Unidos y Unión Europea) con el fin de conformar áreas de libre comercio que permitieran seguir ampliando mercados (así como la competencia interna) colapsaron. Así, el Mercosur progresivamente se fue estancando, mientras que, en el resto del mundo, ante el fracaso de la Ronda de Doha para una mayor liberalización comercial a nivel multilateral, proliferaron globalmente los acuerdos bilaterales y regionales de comercio. Simultáneamente, la revolución tecnológica dio lugar a una verdadera “gran transformación”, como diría Polanyi, a la vez que China se convirtió en una potencia económica global, lo que dio lugar a una economía mundial muy diferente a la existente al momento de la creación del Mercosur.

En este contexto, con el correr del tiempo y aun sin que el bloque adoptara nuevos acuerdos comerciales, las estructuras productivas y comerciales de los países del Mercosur experimentaron cambios profundos, con trayectorias divergentes entre Argentina y Brasil. Esto modificó la economía política del Mercosur y la de sus miembros, y volvió al bloque cada vez menos relevante. En las últimas dos décadas, Brasil se consolidó como una de las principales economías del mundo, y una cantidad importante de empresas brasileñas, tanto agroindustriales como manufactureras (y de servicios), han experimentado un fuerte proceso de internacionalización, promoviendo un cambio sustancial en la política comercial externa tradicional brasileña en favor de una mayor integración con el mundo. En cambio, Argentina siguió una trayectoria diferente. En un contexto de desequilibrios macroeconómicos y recurrentes crisis, el nivel de internacionalización de las empresas argentinas ha sido mínimo en el sector agroindustrial y prácticamente nulo en el sector manufacturero. A diferencia de Brasil, los sectores manufactureros menos competitivos, en general contrarios a una mayor integración, mantienen un peso importante en la economía política doméstica.

Otro elemento fundamental en el cambio en la economía política de la región ha sido la pérdida de relevancia del mercado argentino y el surgimiento de China como el mayor socio comercial del bloque en su conjunto. Argentina, que tradicionalmente era el segundo mercado de Brasil (representando más del 10% de su comercio), fue perdiendo participación, mientras que China se convirtió en el principal socio comercial de Brasil. Hoy China responde por alrededor del 30% del comercio internacional brasileño, lo que relega a Argentina a un tercer lugar, luego de Estados Unidos, con apenas 4%. Por el contrario, Brasil sigue siendo el principal socio comercial de Argentina (15%), lo que, a su vez, genera una importante asimetría en la relación bilateral así como en la capacidad de incidir en el futuro del bloque.

A estos cambios estructurales deben sumarse algunos factores coyunturales que han contribuido a la crisis actual. Prácticamente por primera vez desde la conformación del Mercosur, los presidentes de sus principales economías tienen una orientación política distinta. Hasta el momento, salvo por períodos breves, siempre ha habido afinidades políticas e ideológicas entre los gobiernos de turno de Argentina y Brasil (Carlos Menem/Fernando Henrique Cardoso, Néstor Kirchner/Lula da Silva, Cristina Fernández/Dilma Rousseff, y Mauricio Macri/Michel Temer y Jair Bolsonaro), lo cual permitió que hubiera un entendimiento político básico, con mayores o menores diferencias, pero sin llegar a un punto de quiebre. Hoy la situación es diferente –y previsiblemente seguirá así por el próximo par de años–, con lo cual es posible que se consoliden las fuerzas centrípetas del bloque.

En este escenario, y más allá de la coyuntura actual, ¿Cuáles son las alternativas que enfrenta Argentina en su relación con Brasil y el Mercosur en el largo plazo? ¿Qué capacidades tiene Argentina de incidir en el futuro del bloque? Más importante aún, ¿Qué tipo de integración desea Argentina para su propio futuro?

Los procesos de integración internacional implican compromisos de largo plazo, con altos costos reputacionales y económicos en caso de incumplirse, por lo que es importante que Argentina aborde una negociación seria con Brasil sobre el futuro del Mercosur sobre la base de un consenso básico entre las principales fuerzas políticas y sectores económicos del país sobre los objetivos de la integración, una hoja de ruta estratégica para la política comercial externa y las condiciones (verosímiles) en las que Argentina está dispuesta a integrarse con Brasil al mundo. Aunque este ejercicio presenta grandes desafíos y puede parecer ser una tarea casi imposible en tiempos de polarización política, hay una base mucho más sólida de lo que se cree. Por otro lado, hay un imperativo de construir este consenso en el corto plazo, ya que la indefinición constituye una definición en sí misma y, dada la trayectoria que tiene el bloque, tiene consecuencias negativas para el país en el largo plazo.

El punto de partida del consenso es que el aislamiento no es una opción, pero que tampoco lo es avanzar hacia una integración unilateral profunda “a la chilena”. Queda entonces una ancha avenida del medio, con múltiples opciones, en la que pueden encontrarse puntos de convergencia e intereses comunes tanto en Argentina como con Brasil y con los demás socios del Mercosur. En la medida en que haya objetivos compartidos y ciertos acuerdos básicos, a la Argentina le conviene buscar su integración al mundo junto con Brasil y el Mercosur, ya que se podrá apalancar en las fortalezas del bloque (y del mercado brasileño) y estará en mejores condiciones de incidir en los términos de su integración que de manera aislada –asumiendo que los beneficios de una integración conjunta compensan los costos de la pérdida de autonomía. De lo contrario, si Argentina decidiera buscar una integración de manera individual –o lo que es equivalente, permitir a los socios del Mercosur negociar bilateralmente acuerdos con terceros, como pareciera ser la posición actual–, Argentina irá perdiendo su participación en el mercado brasileño en la medida en que se vayan licuando sus preferencias arancelarias, perderá competitividad en los terceros mercados frente a la competencia de sus socios del bloque (que tienen una oferta exportadora similar a la de Argentina), y se perderá competitividad interna al no poder abastecerse de insumos a menores costos.

Por lo tanto, a la luz de la determinación de Brasil (y Uruguay) de avanzar decididamente hacia una mayor integración con el mundo, la mejor opción que tiene Argentina es buscar incidir en los términos y condiciones en los que tendrá lugar la integración del bloque. Ello requiere un involucramiento activo por parte de Argentina, en el que haga valer su peso geopolítico para Brasil (ya que su valor como mercado ha perdido significancia), y estar dispuesta a realizar algunas concesiones comerciales a cambio de incidir en el rumbo del bloque. Si bien la definición, en definitiva, de una política comercial externa común implica una negociación difícil y compleja, en los últimos años se ha construido casi “inconscientemente” una base importante que puede iluminar el camino a seguir. Con motivo del acuerdo Mercosur – Unión Europea, el Mercosur logró, luego de más de 20 años, alcanzar una posición común sobre los términos de integración (en un 90% del comercio) con una de las mayores economías del mundo. Más recientemente, y a pesar de las diferencias políticas e ideológicas intra-bloque, los miembros del Mercosur alcanzaron un acuerdo en torno al 75% del universo arancelario para avanzar en una reducción unilateral del arancel externo común. Esto demuestra que claramente son mucho más las coincidencias que las diferencias –aunque no por ello fáciles de resolver– y que la construcción de un renovado consenso sobre el futuro del Mercosur y su integración al mundo es posible.

Por último, las discusiones recientes acerca del Mercosur se han centrado casi exclusivamente en los aspectos más tradicionales de la integración (básicamente, en el comercio de bienes y en los aranceles), y se han perdido de vista otras dimensiones clave de la integración, como el comercio de servicios o la logística y la infraestructura, así como otros instrumentos de política comercial, como los mecanismos de convergencia regulatoria, y modalidades menos formales de cooperación e integración, como los intercambios de información y mejores prácticas. Más preocupante aun resulta la virtual ausencia de discusiones estratégicas sobre cuestiones fundamentales de la economía del futuro: la economía digital y el cambio climático. El reciente acuerdo intra-Mercosur sobre comercio electrónico es apenas un tímido primer paso en la dirección correcta y necesaria. Sin embargo, el acuerdo está lejos de establecer las bases necesarias para hacer del Mercosur un ecosistema dinámico y robusto conducente a un “desarrollo económico con justicia social” que estimule y aproveche los avances tecnológicos de la era digital. La discusión sobre el futuro del Mercosur debe ampliarse y enriquecerse si se quieren materializar los beneficios de la integración y minimizar sus costos y riesgos.

Los desafíos que implica abordar los problemas de la integración son enormes, pero el costo de la indefinición es aún mayor. Argentinos, ¡a las cosas!

Shunko Rojas es Doctor en Derecho de la Universidad de Harvard y Magister en Política Internacional de la London School of Economics. Profesor invitado del Institute for Global Law and Policy (IGLP). Co-fundador y Socio Director de Quipu, estudio especializado en comercio y asuntos públicos. Anteriormente se desempeñó como Subsecretario de Comercio Internacional del Ministerio de Producción de la República Argentina.