08/07/2022

UE-Otan, una complementariedad imperfecta

La Unión Europea de la Defensa está entrando en un nuevo momento de la verdad en un entorno geopolítico en rápida transformación. Acontecimientos como el Brexit, o la retirada de EE.UU. de Afganistán, apuntaban claramente a la necesidad de que la Unión tome las riendas de su propia seguridad y defensa. Sin embargo, hoy el momentum europeo parece haberse ralentizado y dado paso a un momentum Otan.

Como pone de manifiesto un reciente informe de la Fundación Alternativas, la cuestión de una UE de la Defensa es inseparable de la del marco proporcionado por la Alianza Atlántica. Desde la UE, la cuestión de su propia defensa resulta indivisible de su relación con Estados Unidos y con la Otan. En ese sentido, ésta ha cobrado fuerza renovada tras la invasión rusa a Ucrania. Este acontecimiento dio lugar a anuncios de aumentos presupuestarios en defensa por parte de muchos gobiernos europeos y a una respuesta coordinada sin precedentes, o a nuevas solicitudes de adhesión a la Alianza (Finlandia y Suecia). Al mismo tiempo, se han producido importantes movimientos en la dirección inversa, como la aprobación por parte de un miembro de la Otan (Dinamarca) de su adhesión a las estructuras y proyectos comunitarios de ámbito militar, poniendo fin a la excepción danesa en la política común de seguridad y defensa de la UE acordada en 1992.

¿Cuánto más Otan, menos UE? Ésta es la pregunta que nadie se atreve a hacer en voz alta. Las conclusiones de la Cumbre de la Otan de este 29 y 30 de junio, con una Alianza claramente expansiva, suponen un reto para la UE a la hora de decidir su nivel de ambición y el espacio para su propio crecimiento como Unión. 

Una tarea fundamental es poner en claro las áreas de complementariedad entre ambas organizaciones, las convergencias y las divergencias. Por ejemplo, un aumento coordinado de presupuestos de Defensa, para alcanzar el objetivo del 2% nacional que exige la Otan, podría actuar a su vez de revulsivo para un impulso y coordinación a un nivel de la UE de capacidades. También puede llevar a una mejor distribución del trabajo de sus misiones con otros, UE-Otan-Naciones Unidas, u organismos regionales como la Unión Africana.

Nadie discute que Otan y UE son espacios muy conectados. Sin embargo, resultan heterogéneos entre sí. Es preciso darnos cuenta de que no existe una compatibilidad perfecta entre ambos. Aún existen elementos de interferencia y dificultad en muchos aspectos: respecto a las capacidades (un mercado europeo de la defensa) múltiples aspectos técnicos y operativos (inter-operabilidad, mando y control) y, sobre todo, la financiación. 

Pero sin duda, el gran elefante en la habitación es el encaje de las grandes visiones estratégicas y los intereses entre una UE y su socio, Estados Unidos. En realidad, la Otan es un '1+29' (o 1+31). Pero diferencias cruciales entre ambas partes podrían afectar a muchos asuntos: por ejemplo, al posicionamiento respecto a Rusia, China, o el manejo de las nuevas amenazas a la seguridad (cibernética, digital, climática). Una primacía de la Otan plantea dilemas muy serios a la UE. ¿Es aceptable y deseable una dependencia europea de Estados Unidos en ámbitos clave (tecnológico, defensa) a cambio de seguir disfrutando de un cierto 'paraguas' de seguridad vital? ¿Cómo manejar posibles divisiones internas dentro de la UE en relación a ciertos posicionamientos estadounidenses? 

En los próximos años, los acontecimientos pueden llevar a la UE a tener que pronunciarse de manera diferenciada. Es muy pronto para proporcionar respuestas a la cuestión crucial de si habrá complementariedad o se abrirá una progresiva divergencia. 

Es importante no olvidar que cuando nos referimos a la defensa y seguridad europeas lo hacemos entendiéndolo como la UE en primer lugar; pero también como una red compleja de pertenencias y 'partenariados', donde en realidad no existen compartimentos estancos. En este sentido, la defensa de toda Europa es indivisible, porque existe una interdependencia muy fuerte. Por eso sería conveniente una mayor compenetración con otros actores: con países de ámbito europeo fuera de la UE (Balcanes Occidentales); con países Otan que no pertenecen a la UE (Turquía); o países que ni pertenecen a la Alianza ni a la UE (Ucrania, Georgia). 

No debemos olvidar los fuertes condicionantes de política interna que pueden modificar la evolución de la política de defensa. Uno es la propia UE, donde el liderazgo del eje franco-alemán será puesto a prueba frente a las corrientes nacional-populistas y anti-UE. El otro es la política interna estadounidense, donde la presidencia de Biden y su impulso a la Alianza podría sufrir una importante avería en caso de una pérdida de una o dos cámaras legislativas en las midterms de 2022 y en las presidenciales de 2024. 

Ligado a este aspecto, hay otros factores difíciles de calibrar, como son el desenlace final de la guerra en Ucrania; la evolución de las relaciones con China y el Indo-Pacífico, o el papel que cobren otras amenazas globales existenciales como el cambio climático, el terrorismo o el ciber-crimen.

En todo caso, hay ciertas enseñanzas que nos brinda la experiencia. Lo principal que aprendimos es que la modernización de las capacidades europeas debería llevarse a cabo siempre y cuando se haga de acuerdo al doble criterio de 'gastar inteligentemente' (coordinación de acuerdo a necesidades comunes) y 'gastar europeo' (no prolongar la dependencia de EE.UU.). 

Lo anterior apunta a que 'defensa europea' y 'militarización' no son necesariamente lo mismo. Un aumento de los presupuestos de defensa parece necesario. La reacción de la UE a la invasión rusa de Ucrania ha provocado el anuncio del incremento exponencial de gasto militar por parte de Alemania, así como de otros gobiernos europeos. Ahora bien, lo que básicamente necesita el gasto militar es una mayor coordinación. Y no debiera ir en detrimento de la Europa social, que es la base de la estabilidad europea.

La cuestión de fondo es si la UE será capaz de construir una verdadera Unión de la Defensa Europea que sea reflejo de una autonomía estratégica. En otras palabras: si la UE será capaz alguna vez de emanciparse estratégicamente de Washington. A este respecto, la Brújula Estratégica supone un nuevo paso, aunque muy modesto, en esa dirección, haciendo acopio de instrumentos hoy dispersos (Pesco, Card, Fondo Europeo para la Defensa).

Otra gran cuestión puede ser la de una defensa colectiva integral, que incluya el elemento disuasorio nuclear y garantice la autonomía nuclear europea. La UE dejaría entonces de depender para su defensa del Artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, de hace cerca de un siglo (1948). Esta vieja cuestión está conectada a futuras opciones de liderazgo político dentro de la UE y, en particular, de la política energética europea, principalmente de Francia y de Alemania. Previsiblemente, la conexión entre la política de defensa europea y la energética se hará más estrecha. A su vez, sin una soberanía energética no habrá una verdadera autonomía estratégica.

Éstas y otras cuestiones abren un debate acerca del sentido y la ambición europea en materia de defensa: la Unión de la Defensa Europea. En todo caso, los europeos tendrán que ponerse de acuerdo en torno a varios aspectos: una visión común del contexto geopolítico; el incremento y coordinación de capacidades; o acompasar las dinámicas de los 27 con la Otan. Pero, sobre todo, hay una cuestión institucional clave: hay cambios en los tratados que no pueden esperar mucho si la UE no quiere quedarse atrofiada o aplastada por la Otan. En especial, la sustitución de la regla de la unanimidad por la de mayoría cualificada en el Consejo, como la mejor vía posible para desatascar los bloqueos y hacer posibles los avances reales. 

Corolario

Si todos los factores mencionados llegaran a confluir, la actual complementariedad imperfecta entre Otan y UE podría convertirse puntualmente en incompatibilidad entre ambas organizaciones. La defensa colectiva de la UE dejaría de depender del marco Alianza/Estados Unidos. Ese giro seguramente vendría acompañado de tensiones con el país norteamericano, o de nuevos vacíos de seguridad en las periferias de la Unión. Pero también sería la señal inequívoca de que la UE ha alcanzado su madurez estratégica y ya puede echar a volar por sí misma.

Vicente Palacio es Director de Política Exterior de la Fundación Alternativas. Profesor Asociado Universidad Carlos III de Madrid, colaborador del Máster Geopolítica de las Américas.