El camino hacia un TLC entre Uruguay y China

En las últimas semanas las conversaciones sobre China en Uruguay han ocupado el centro de atención. Sí, más de lo que ya viene ocurriendo desde tiempo atrás cuando este país se convirtió en el primer socio comercial y explica más del 30% de las colocaciones externas del país suramericano. Por cierto, este último fenómeno no es exclusivo de Uruguay y se ha registrado en prácticamente todos los países de América Latina y en gran parte de las economías a nivel global.

Todo comenzó cuando el presidente Lacalle Pou citó de forma imprevista a los líderes de los partidos políticos para realizar un anuncio de importancia para el desarrollo económico del país. Naturalmente que este llamado captó la atención de los medios y de la ciudadanía, que comenzó a especular sobre cuál sería el anuncio, que en posterior conferencia de prensa transmitiría el propio presidente. Unos pocos minutos después de comenzar la reunión, los medios adelantaban, lo que luego confirmó Lacalle Pou; Uruguay realizará un estudio Conjunto de Factibilidad para suscribir un TLC bilateral con China.

Si bien para algunos actores nacionales la noticia causó sorpresa, la misma se enmarca en una política exterior que, con coherencia, viene siguiendo el país desde el año 1988 en adelante y que se acelera en este período de gobierno por acciones específicas y el liderazgo de Lacalle Pou, a lo que se le debe sumar el cambio de contexto internacional y regional. La noticia no es que Uruguay quiera negociar con China un TLC, sino que la segunda potencia asiática acepte discutir la bilateralidad más allá del Mercosur (China ya viene reclamando desde tiempo atrás un TLC con el bloque, pero el mismo sigue sin responder de forma conjunta), algo que si bien ya se venía discutiendo, no se terminaba de cristalizar.

Es evidente que existe un pragmatismo de Lacalle Pou en su política exterior, con una marcada diplomacia presidencial que ha logrado sus frutos con relación a China y, lo que es más importante, un presidente que está dispuesto (no ocurrió en gobiernos anteriores) a enfrentar las restricciones regionales y nacionales que surgirán por la decisión tomada. Por otro lado, la posición de Brasil, en especial liderada por Bolsonaro y su ministro de economía Guedes, ha sido clave para llegar a este escenario, ya que el miembro del Mercosur que explica el 70% de los principales indicadores del bloque, ha liderado la apertura de Brasil al mundo, como una de las grandes reformas de su actual gobierno.

Este escenario nacional y regional se complementa con el dinámico contexto internacional, donde China despliega una política exterior más firme y geoestratégica en momentos en que está severamente enfrentada con Estados Unidos en una puja por el liderazgo global. Dichas dinámicas, junto con los impactos del COVID_19, los que han acelerado muchos de los procesos económicos y sociales globales, impulsan a China a dar algunos pasos estratégicos con una mayor dosis de comprensión sobre los fenómenos regionales, como es el caso del Mercosur y en particular de la posición de Argentina vinculada a la apertura de su economía.

Las reacciones en Uruguay

En términos generales, podría decirse que la noticia en Uruguay fue bien recibida, ya que todos los gobiernos de diferentes colores políticos que han llegado al poder tuvieron con China una visión estratégica que se fue consolidando con la firma de decenas de acuerdos en diversos asuntos, además de que Uruguay ingresó al Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, firmó el Memorando de Entendimiento por la Nueva Ruta de la Seda e ingresó al Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS. Esta política, prácticamente de Estado, derivó en que China definió como Asociación Estratégica la relación que sostiene con Uruguay (el inicio de las negociaciones del TLC podría llevar a la relación a un nivel de Asociación Estratégica Integral).

Son pocos los actores nacionales que mostraron preocupación, como algunas fracciones de uno de los partidos políticos, los sindicatos y algunos académicos, ya que es justo decir que muchos otros cambiaron repentinamente su visión sobre China desde que el gobierno anunció la decisión. Más allá de las visiones contrarias, que son siempre bienvenidas para enriquecer el debate, siempre y cuando sea a través de argumentos técnicos y que se ajuste a la realidad actual, cabe hacer algunas precisiones, las que a mi juicio hacen difícil posicionarse en contra del camino seguido por el gobierno uruguayo en cuanto a China.

En primer lugar el presidente anunció a todo el espectro político la decisión, la que refiere a la realización de un estudio que se será realizado por el gobierno, pero que incluirá consultas con todos los actores económicos y se hará público uno vez esté finalizado. Además, aún no se iniciaron las negociaciones, sino que se está trabajando técnicamente para medir sus impactos futuros y en base a los mismos, tomar la decisión conjunta con China de negociar el TLC.

Es claro que para China se trata del primer paso para suscribir un tratado, si bien es cierto que en algunas ocasiones la realización del estudio no habilitó el posterior inicio de las negociaciones. Sobre este punto, es justo reconocer que repasando dichos casos, las razones por las que luego no se avanzó tienen que ver con definiciones de la contraparte y no con la propia China.

Sobre los impactos esperados por la firma de un TLC, es conocido por todos en el país las desventajas arancelarias que enfrentan nuestros principales productos de exportación a China con respecto a otros competidores, como por ejemplo ocurre con las carnes y los lácteos, entre otros. Menos presente está el potencial de las corrientes de exportación de alimentos procesados, frutas y bebidas que enfrentan aranceles superiores al 20% en China y aún no son colocados en la potencia asiática. Asimismo, deben tenerse en cuenta los beneficios en el comercio de servicios y en las inversiones.

Sobre los efectos adversos, el propio presidente Lacalle Pou reconoció que en este camino habrá ganadores y perdedores. El estudio deberá identificarlos, para buscar opciones que mitiguen los posibles impactos negativos, que podrían darse en vestimenta, calzado, metalúrgicos, químicos y algunos productos plásticos. Ahora bien, no adjudiquemos a China los problemas de competitividad de larga data que muestran algunos de los sectores productivos mencionados. Por otro lado, debemos asumir que la segunda potencia a nivel global no está inquieta por acceder al mercado uruguayo, por lo que podrán contemplarse excepciones. Por otro lado, cuando hablamos de los impactos en las corrientes de importación en el marco de un TLC con China, es necesario actualizar los argumentos, conociendo la estructura productiva actual de China (y mucho más la futura).

Si bien los debates suelen centrarse en los efectos clásicos de los TLC en las corrientes de exportación e importación, lo que acota el análisis a cuánto y en qué sectores aumentarán las compras externas desde China, o a cuántos millones de dólares se ahorrarán por el no pago de aranceles, una asociación de esta naturaleza debe incluir además los efectos en la cooperación, la infraestructura y la asociatividad empresarial, como así también en la imagen internacional de Uruguay.

El paso dado por Uruguay con China también podría tener implicancias políticas, como por ejemplo, cómo afectará dicha definición las relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea. Al respecto y sin desconocer esta realidad, es necesario recordar que en política internacional suelen sobredimensionarse los impactos esperados por las definiciones de política exterior, mucho más en el caso de países pequeños, sobran ejemplos. Eso no quiere decir desconocer que naturalmente China tiene intereses específicos en Uruguay y la región, por lo que la firma de un eventual TLC abriría nuevos espacios para sostener un diálogo y consultas en los asuntos de interés nacional más allá de las cuestiones económicas y comerciales.

Uruguay y el Mercosur

La posición de Uruguay respecto al bloque ha sido muy clara y fue defendida por el presidente uruguayo en la recordada cumbre presidencial por los 30 años del Mercosur, pero también en la más reciente Cumbre de traspaso de mando de la presidencia pro tempore de Argentina a Brasil, así como en las diversas reuniones del Consejo del Mercado Común del Mercosur.

El argumento más fuerte es que debe reconocerse que el Mercosur no opera como una unión aduanera (menos aún como un mercado común), por lo que se incumple con su meta principal. Además, los miembros no cumplen con otro importante número de compromisos establecidos en el artículo primero del Tratado de Asunción. Sin embargo, se pretende exigir a Uruguay que respete las negociaciones conjuntas o que cumpla con la polémica decisión 32/00 que Uruguay nunca incorporó a su ordenamiento jurídico.

En definitiva, el Mercosur opera como una zona de libre comercio con un régimen de origen vigente, cuenta con amplias excepciones y acuerdos bilaterales, además de negociaciones con ofertas diferenciadas, lo que ha sido más la regla que la excepción. Recordar, por otro lado, que nivel de la OMC los países asumieron compromisos bilaterales y no regionales. Estos y muchos otros son los argumentos que imponen un sinceramiento en el Mercosur, aceptando las diferentes velocidades de sus miembros para evitar la pérdida total de la cohesión regional.

La visión sobre un Mercosur más flexible ha sido históricamente defendida por Uruguay desde la primera década del siglo XXI en adelante, pero en esta ocasión y al menos durante el gobierno de Bolsonaro, cuenta con el apoyo de Brasil.

Próximos pasos

Uruguay anunció el lanzamiento de un estudio de factibilidad conjunto para la firma de un TLC bilateral con China, estudio que ya está en marcha y se prevé culmine en los próximos meses. Mientras se realiza, todos en Uruguay deberían apoyar la decisión tomada por el gobierno, alcanzando un consenso nacional que deje de lado los intereses políticos y sectoriales.

En el Mercosur, se espera que la posición de Brasil continué firme más allá de las particularidades de su gobierno en cuanto a las diferencias internas. También será necesario que Argentina asuma que ya no es posible seguir desconociendo una realidad como la actual. Ser parte de una de las regionales más cerradas del planeta no tiene mérito alguno y está afectando seriamente el desarrollo económico de todos los miembros del bloque.

Ignacio Bartesaghi es Director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay. Doctor en Relaciones Internacionales.