09/09/2024

A 80 años de Bretton Woods: lo bueno, lo malo y la agenda pendiente de la banca multilateral de desarrollo

Hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, los países aliados comenzaron a moldear lo que sería un nuevo orden monetario, financiero y comercial del mundo de posguerra. Para ello, en julio de 1944, se reunieron delegados de 44 países en New Hampshire (Estados Unidos) durante 22 días, en lo que se conoció como la Conferencia de Bretton Woods.

Allí se sentaron las bases para la creación de dos instituciones internacionales rectoras que aún hoy mantienen su vigencia: (i) el Fondo Monetario Internacional (FMI), cuya misión original era garantizar la estabilidad del tipo de cambio y los flujos financieros; y (ii) el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la primera de las cinco entidades que componen lo que hoy se conoce como el Grupo Banco Mundial, cuyo objetivo inicial fue la reconstrucción europea de posguerra.

La singular fusión de prácticas bancarias con la ayuda al desarrollo, instaurado por el modelo financiero del BIRF, fue extremadamente exitoso en canalizar recursos financieros -principalmente de inversores privados- a proyectos de inversión de largo plazo. Tal fue el éxito que, a lo largo de estas ocho décadas, se han creado cerca de treinta Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) a nivel global y regional.

La manera en que los BMD obtienen y manejan sus recursos ha sido central para entender qué son y por qué mantienen su importancia en el plano internacional. A diferencia de otros organismos internacionales, los BMD no son financiados con aportes regulares de los presupuestos de sus países miembros. Obtienen la mayoría de sus recursos de fuentes externas, principalmente, de los mercados internacionales de capital. Este es, quizás, la principal razón por la cual han proliferado estas instituciones financieras desde Bretton Woods hasta acá, manteniéndose como un modelo organizacional vigente y sostenible que puede perseguir objetivos de política pública con un costo fiscal mínimo para los países miembros.

En términos puramente financieros, si observamos los cinco BMD tradicionales -BIRF, BID, AfDB, ADB y EBRD-, el modelo de la BMD ha logrado apalancar 30 veces el capital pagado en efectivo para proyectos de desarrollo: de un total de acciones paid-in por USD 50.000 millones a lo largo de la historia, hacia finales del 2020, estos BMD habían logrado prestar un acumulado de cerca de USD 1,5 billones, sin consumir un centavo el capital original aportado. Asimismo, han generado cuantiosas utilidades cada año, las cuales la mayoría han sido retenidas como reservas por un total de USD 110.000 millones, fortaleciendo su situación patrimonial sin necesidad de nuevas capitalizaciones por parte de los países miembros (Humphrey, 2022).

Es importante resaltar que el financiamiento de los BMD se sustenta en el excelente comportamiento de los países prestatarios a la hora de reembolsar sus préstamos, basado en el status de “acreedor preferente”. Esto significa que los Estados prestatarios priorizan el repago de los préstamos de los BMD en tiempos de dificultades financieras. El compromiso de repago de estos préstamos -altamente ponderado por las agencias de calificación de riesgo- es una contribución clave de los países miembros prestatarios a la fortaleza financiera de los BMD.

Sin embargo, la contracara a estas cualidades son los crecientes cuestionamientos sobre aspectos operacionales y de gobernanza de los principales BMD controlados por los países no-prestatarios del G7, tales como el BIRF o los grandes Bancos regionales. Por un lado, estas instituciones suelen tener condiciones financieras mucho más favorables dada su calificación crediticia AAA, un mayor margen prestable, salvaguardas sociales y ambientales, y un staff técnico más variado, numeroso y calificado; por otro lado, son cuestionados por imponer condiciones en los préstamos y en las agendas de desarrollo de los países tomadores de créditos, tener mayor burocracia y tiempos de aprobación de las operaciones, aplicar políticas financieras más conservadoras y mayor resistencia de los miembros no-prestatarios para apoyar nuevos incrementos de capital.

Desde el punto de vista de la gobernanza, estos organismos vienen siendo cuestionados dado que fueron creados alrededor de una serie de arreglos económicos y geopolíticos que han cambiado significativamente. Los procesos de toma de decisiones y el enfoque sobre las operaciones de desarrollo no ha cambiado sustancialmente a pesar del cambio de contexto, donde economías emergentes como China o India ya superan ampliamente el tamaño de muchas de las economías del G7.

La respuesta por parte de los países prestatarios ha sido desplegar una estrategia de fortalecimiento de aquellos BMD regionales donde tienen mayoría accionaria. Estos bancos se caracterizan por tener mayor libertad en la definición de prioridades sectoriales y otorgamientos de créditos, suelen utilizar normativa local para las salvaguardas ambientales y sociales, las aprobaciones son más rápidas y buscan maximizar su margen prestable, a pesar de no tener la máxima calificación crediticia. El caso de CAF-banco de desarrollo de América Latina y el Caribe es un ejemplo a nivel mundial: pasó de ser un banco subregional de los países andinos en los ’70 a un banco de Iberoamérica que hoy cuenta con 21 países miembros (en su amplia mayoría prestatarios) y una calificación AA (S&P) que le permite financiarse en el mercado de capitales a tasas inferiores que la mayoría de sus países accionistas.

En el caso puntual de China, ha impulsado en 2014 la creación de dos nuevos BMD con visiones complementarias: (i) el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, que sigue el modelo de los BMD tradicionales, pero con China -en vez de EEUU- como actor hegemónico; y (ii) el Nuevo Banco de Desarrollo, popularmente conocido como el Banco de los BRICS. Ambos Bancos vienen a atender tres cuestiones reclamadas a los BMD tradicionales: la gobernanza, dando mayor poder de voto a los países emergentes; la administración, reduciendo los niveles de burocracia y los tiempos de estructuración de las operaciones; y el foco estratégico, priorizando el financiamiento en infraestructura.

Mientras tanto, la comunidad internacional -con el G20 a la cabeza- viene promoviendo una agenda de reformas en el Banco Mundial y los grandes BMD regionales, con el objetivo de apalancar la mayor cantidad de recursos financieros posibles para proyectos de desarrollo sin necesidad de nuevas capitalizaciones, y manteniendo al mismo tiempo las calificaciones AAA. Asimismo, se está buscando que los BMD sean más agiles e innovadores, tomen más riesgos, recorten su burocracia, movilicen de manera creativa el capital privado y estén cerca de las necesidades de sus países miembros.

La banca multilateral del Siglo XXI necesita cambios sustanciales, pero manteniendo el corazón de un modelo exitoso que ha perdurado por 80 años. Desafíos como la erradicación de la pobreza extrema, la mejora de la productividad, el cambio tecnológico, y la adaptación y mitigación al cambio climático, requerirán más que nunca -parafraseando al Grupo Independiente de Expertos del G20- de BMD más grandes, mejores y más audaces para canalizar recursos financieros a una escala mucho mayor de lo que han venido haciendo.

Leandro Gorgal es Responsable del Observatorio del Financiamiento para el Desarrollo (EEyN-UNSAM).